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OPAQ | Secretaría | |||
| División de Cooperación Internacional y AsistenciaOficina del Asesor Jurídico | |||||
| S/251/2001 | |||||
| 22 de marzo de 2001 | |||||
| ESPAÑOL | |||||
| Original: INGLÉS | |||||
| (Versión electrónica no oficial) | |||||
Informe
acerca del simposio internacional
sobre COOPERACIÓN y asistencia jurídica
para la APLICACIÓN efectiva de los acuerdos INTERNACIONALES, La Haya,
7 a 9 de febrero de 2001
1. Introducción
1.1 La Convención sobre las Armas Químicas pretende ser una prohibición completa y verificable de las armas químicas como una categoría entera de armas de destrucción en masa. Al mes de marzo de 2001, son partes en la Convención 143 Estados. Otros 31 Estados son signatarios y, de conformidad con el artículo XVIII de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, están provisionalmente obligados a abstenerse de todo acto que frustre el objeto y el fin del tratado. Por consiguiente, la prohibición completa de las armas químicas en la Convención se ha convertido, en cualquier circunstancia, en una norma casi universal.
1.2 Sin embargo, las interrogantes principales siguen siendo: ¿Es aplicable la prohibición? ¿Podrían ser arrestadas y sancionadas las personas que quebranten la prohibición en cualquier momento y lugar? La posibilidad real de aplicar una prohibición le da a ésta su verdadero sentido.
1.3 Los Estados Partes en la Convención sobre las Armas Químicas tienen la obligación de hacer extensivas sus leyes penales a las actividades prohibidas realizadas por ciudadanos suyos en el extranjero. Esto aumenta la probabilidad de que los Estados Partes se vean en la necesidad de requerir la asistencia jurídica de otro Estado Parte, por ejemplo, para un procesamiento de conformidad con el párrafo 2 del artículo VII de la Convención. En este contexto, la palabra “colaborará” indica que los Estados Partes están obligados a prestar dicha cooperación jurídica. Los Estados Partes en la Convención sobre las Armas Químicas deben comprobar si su legislación nacional y sus tratados con otros Estados referentes a las distintas formas de asistencia jurídica mutua les permitirán dicha colaboración, dado que el párrafo 2 del artículo VII no estipula ningún mecanismo adecuado. No existe un instrumento multilateral que, en ausencia de los compromisos formales necesarios, permita a los 143 Estados Partes en la Convención proporcionar la asistencia jurídica necesaria en todos y cada uno de los casos.
2. El Simposio
2.1 A solicitud de la Conferencia de los Estados Partes, se organizó un simposio sobre esta cuestión. Durante tres días del mes de febrero, la OPAQ auspició el Simposio Internacional sobre Cooperación y Asistencia Jurídica para la Aplicación Efectiva de los Acuerdos Internacionales. Al aplicar la Convención y sus complejas y pormenorizadas disposiciones, se tiende a centrar la atención en lo interno. En su quehacer cotidiano, la Convención, la OPAQ y su mandato y actividades, se convierten fácilmente en un universo en sí. Este simposio se organizó de manera que, en lo referente a los delitos, la atención se dirigiese a lo externo, a saber: la posición que la ejecución de la Convención debe adoptar en el ámbito de los esfuerzos nacionales e internacionales para impedir y enjuiciar los delitos.
2.2 Por esta razón la Secretaría buscó coorganizadores para el simposio, no sólo entre todas las entidades públicas competentes en la materia, sino también en un sector más amplio de universidades e institutos especializados de investigación, a efectos de examinar los aspectos prácticos de la ejecución de las disposiciones de la Convención en el plano más amplio del derecho internacional. Partiendo de una perspectiva más práctica, se pensó que los Estados Partes se beneficiarían también de las reflexiones y los debates sobre el alcance, la mecánica y los agentes que intervienen en las diversas formas de cooperación y asistencia jurídica. Se examinaron experiencias y estudios monográficos de otros regímenes internacionales, así como soluciones especiales encontradas en el ámbito del derecho internacional. Especialistas expusieron sus “experiencias” en investigaciones reales, arrestos, traslados de reclusos, recopilación de pruebas y extradiciones. Por último, en este ámbito un aspecto singular de la Convención, su régimen estricto de confidencialidad y las cuestiones jurídicas especiales que el mismo conlleva, mereció atención, ya que algunas, por lo menos, de sus consecuencias en este sentido aún requieren aclaración y solución.
2.3 El simposio comenzó con la presentación de un conjunto de documentos de información; seguidamente se celebraron sesiones de grupo paralelas en las que se abordaron: cuestiones jurisdiccionales, las modalidades y denuncias. Los oradores se refirieron a cada uno de los factores de la ecuación: las leyes nacionales de aplicación, las modalidades de cooperación internacional y asistencia, los problemas que pueden derivarse desde el punto de vista político y constitucional al llevar a la práctica las modalidades, así como las situaciones objetivas que se presentan en esta esfera a la hora de procesar a los transgresores en un contexto internacional. El simposio concluyó con una mesa redonda de los asesores jurídicos de diversas organizaciones internacionales en la que se propusieron iniciativas multilaterales para la prevención o el procesamiento de delitos. El programa final figura en el anexo al presente informe.
2.4 Asistieron al simposio más de 200 participantes, incluidos delegados de Estados Partes, representaciones permanentes, ministerios de justicia y de relaciones exteriores, fiscalías generales y otros sectores del gobierno, policía y aduanas. Los presidentes y jueces del Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia y del Tribunal de lo Contencioso Irán-Estados Unidos; asesores jurídicos y representantes de otras organizaciones internacionales y organizaciones no gubernamentales; profesores y estudiantes de derecho y miembros de los medios de comunicación. Según el documento S/188/2000 y Add.1, los Estados Partes presentaron a la Secretaría cerca de 100 solicitudes de patrocinio, pero lamentablemente la Secretaría sólo pudo patrocinar un número limitado de solicitudes debido a restricciones presupuestarias.
3. Resumen de los trabajos
3.1 La Secretaría elaborará a su debido tiempo un informe detallado sobre el simposio y posteriormente se publicarán las actas del mismo. Entretanto, se exponen algunos temas tratados durante los tres días del debate:
a) En el documento de información #1, un asesor de políticas del Departamento de Investigaciones Económicas del Ministerio de Finanzas de los Países Bajos instó a la OPAQ a reconocer la necesidad de que los Estados Partes intercambien información entre sí, de conformidad con el párrafo 2 del artículo VII. La cooperación en materia de mantenimiento del orden puede mantenerse extraoficialmente, sin que medie una autorización legislativa específica, para combatir delitos graves. Ya se han establecido mecanismos para combatir el tráfico ilícito de estupefacientes y de sus precursores en virtud de la Convención sobre estupefacientes de las Naciones Unidas, de 1988. La aplicación de la Convención sobre las Armas Químicas podría integrarse en este sistema, si existe voluntad política por parte de los Estados Partes.
b) En el documento de información #2, un profesor y especialista destacado en derecho penal de la Universidad de Ámsterdam se refirió a la tendencia creciente de que la asistencia jurídica se sustente en instrumentos multilaterales, no en bilaterales. A efectos de la cooperación, de conformidad con la Convención sobre las Armas Químicas, con los 143 Estados Partes, ello sería vital para asegurar que los Estados Partes estén en condiciones de cooperar entre sí. Resaltó además las nuevas modalidades de asistencia jurídica que están surgiendo en el ámbito del derecho internacional.
c) En el documento de información #3, el Jefe del Servicio Asesor del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) se refirió a la base de datos de legislación nacional de aplicación y jurisprudencia relativa al derecho humanitario internacional, a la que se podrá acceder mediante Internet. La ley de aplicación de la Convención sobre las Armas Químicas se está cargando también en la base de datos de la CICR, lo cual posteriormente permitirá al público un fácil acceso. El servicio asesor del CICR ya está distribuyendo información sobre la Convención en sus reuniones sobre derecho humanitario internacional y posee una red para la prestación de asistencia técnica jurídica en todo el mundo.
d) En el documento de información #4, el codirector del Centro Internacional de Justicia Penal y Control de Armamentos de la Facultad de Derecho de la Universidad de DePaul puso de relieve el lado oscuro de la globalización y de la alta tecnología: el aumento de la incidencia de delitos internacionales. Se sugirió racionalizar la cooperación y la asistencia jurídica para hacer frente a este fenómeno.
e) En el documento de información #5, el viceasesor jurídico principal del Departamento de Comercio de los Estados Unidos de América se refirió a las medidas de mantenimiento del orden más enérgicas que son manifiestas en otros regímenes e inexistentes en la Convención sobre las Armas Químicas. La instauración de una jurisdicción universal para los delitos relacionados con la CAQ sería importante para su ejecución efectiva.
f) En el grupo sobre extradición y denuncias a gobiernos en transición, resultó interesante apreciar cómo los Estados en proceso de transición están estableciendo mecanismos de cooperación y asistencia jurídica. Están haciéndose esfuerzos para racionalizar esta actividad y es impresionante el número de casos de solicitudes y respuestas en materia de asistencia jurídica con buenos resultados. Se hizo énfasis en la necesidad de eliminar la excepción del delito político en caso de delitos relacionados con la CAQ. Fueron muy útiles los comentarios hechos por algunos profesionales en relación con los aspectos prácticos de la presentación de solicitudes de asistencia jurídica.
g) En el grupo sobre jurisdicción concurrente, se debatió sobre delitos hipotéticos con armas químicas y se examinaron las bases relacionadas con la jurisdicción. Se examinó la modalidad de cooperación (“las reglas de procedimiento”) que con feliz resultado se ha establecido entre la República Federativa de Yugoslavia y el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia, al igual que la experiencia del Tribunal Penal Internacional para Rwanda y la Administración de Transición de las Naciones Unidas para Timor Oriental.
h) En el grupo sobre cooperación con o entre organizaciones internacionales, se examinó la experiencia de las Naciones Unidas en el establecimiento de tribunales internacionales y tribunales mixtos internacionales/nacionales. Se señaló que la ICTY no posee facultades coercitivas para hacer cumplir la obligación de cooperar y que sólo puede notificar al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas la falta de cooperación. El párrafo 2 del artículo VII deja a los Estados Partes en una situación similar: lo más que cabe hacer es notificar la falta de cooperación al Consejo Ejecutivo. Un experto con amplia experiencia práctica destacó la superposición de los mandatos de muchos grupos en este campo y señaló cuán confuso puede resultar para las víctimas y los testigos, quienes frecuentemente no saben si están dando un testimonio que va a utilizarse ante un Tribunal o una información que va a utilizarse en una ONG o en un artículo periodístico. Ha habido casos de pruebas destruidas o que se han tornado inadmisibles en un proceso judicial o de testigos atemorizados por el número de personas que trataban de entrevistarlos. Concretamente este comentario vino al caso ya que hipotéticamente la OPAQ también podría verse ante una situación como esta durante una investigación sobre presunto empleo de armas químicas.
i) En el grupo sobre infracciones de la confidencialidad y ejercicio de la jurisdicción nacional, se expusieron las experiencias del OIEA y una propuesta de tratado multilateral universal para declarar delictivas las infracciones de la confidencialidad cometidas por funcionarios públicos internacionales que trabajen bajo regímenes como las salvaguardias del OIEA, las inspecciones de la OPAQ y otros. Se consideró que merecían estudio ulterior algunos de los obstáculos que podrían surgir en un proceso civil o un enjuiciamiento criminal relacionados con una infracción de la confidencialidad.
j) En el grupo sobre la recopilación de elementos de prueba en el plano internacional, se atribuyó importancia a los aspectos prácticos de esta tarea, especialmente en el caso de las zonas sometidas a conflictos armados. El hecho de que hipotéticamente la OPAQ podría encontrarse también en la misma situación, tomando muestras en una investigación sobre presunto empleo de armas químicas que posteriormente podrían convertirse en una prueba solicitada para un proceso por crímenes de guerra, es un aspecto que la Organización podría estudiar más a fondo.
k) En el grupo sobre cooperación con la policía, representantes de la policía que trabajan a niveles internacional, europeo o nacional presentaron ponencias explicativas de su trabajo cotidiano centradas en el aspecto de la cooperación a la hora de tratar los delitos. Se expusieron las prácticas y experiencias de Interpol en materia del manejo de la información en Europol. El Asesor Jurídico del Comisionado de la policía de Zimbabwe informó sobre su Autoridad Nacional y un representante del Instituto Nacional de Investigaciones en Ciencias Policiales del Japón ofreció una panorámica de las investigaciones penales realizadas en el Japón en 1994 y en 1995 en torno a los ataques con sarín. Un elemento importante de esta exposición fue el hecho de que la detección temprana del sarín aceleró las investigaciones penales. Esta información detallada acerca del único caso de empleo de armas químicas por terroristas en un escenario urbano congestionado fueron sumamente valiosos. Se pidió a la OPAQ asistencia para cursos de formación sobre el manejo de sustancias químicas con fines de mantenimiento del orden. Se efectuaron conversaciones preliminares entre la Secretaría e Interpol sobre un marco posible para ello.
l) En el grupo sobre actividad delictiva transfronteriza, el Asesor Jurídico de la Comisión Europea señaló que en la Unión Europea existe un sistema de trabajo firmemente arraigado. Sin embargo, señaló que en cada caso concreto dicho sistema sólo funciona cuando existe la voluntad política de los Estados Miembros interesados y citó ejemplos de movimientos transfronterizos de sustancias. Un representante de la Oficina del Asuntos Jurídicos de Europol se refirió a las bases de datos existentes para el intercambio rápido de información entre los Estados Miembros sobre ciertos delitos y expuso la nueva propuesta de que se establezca una dependencia central de jueces, fiscales públicos y altos funcionarios de policía que apoyen las investigaciones sobre el crimen organizado con ramificaciones en varios Estados Miembros.
m) En el grupo sobre cooperación internacional para la protección contra el terrorismo, Interpol y el Centro de Prevención Internacional del Delito de las Naciones Unidas expusieron en líneas generales sus respectivas iniciativas y se recibieron comentarios del mundo académico. En el mundo actual las actividades antiterroristas son objeto de una gran atención, pero se han de reconocer las limitaciones de lo que se puede alcanzar.
n) Fue muy útil la composición del grupo sobre aplicación de medidas aduaneras, ya que permitió conocer los criterios de una organización mundial (la Organización Mundial de Aduanas), de una regional (Mercado Común para el África Oriental y Meridional), de una administración nacional (los Estados Unidos) y de una ONG (Harvard-Sussex Program on CBW Armament and Arms Limitation). Se llegó a la conclusión común de que la aplicación eficaz de la CAQ requiere tanto aprovechar los enfoques de múltiples entidades como tener disciplina para garantizar una interpretación y aplicación armonizadas. Una gran dificultad que se identificó fue la del control aduanero de todas las sustancias químicas tóxicas, ya que la Convención abarca a todas las que no cumplen el criterio de la finalidad general aceptada, no sólo las sustancias incluidas en las Listas. En este grupo también se debatió si los controles del Grupo de Australia podrían obstaculizar la transferencia de sustancias químicas para fines no prohibidos por la Convención.
o) En el grupo sobre encausamiento de los infractores de la Convención se presentaron tres opciones de nuevos instrumentos para facilitar dicho encausamiento: un proyecto de convención para la prohibición de las armas químicas y biológicas en virtud del derecho penal internacional; un proyecto de protocolo anexo a la CAQ en relación con el párrafo 2 del artículo VII; y un tratado multilateral universal para penalizar determinadas infracciones de la confidencialidad.
p) Según el grupo sobre el logro de una adhesión amplia a los instrumentos multilaterales para la cooperación y asistencia en el ámbito judicial, se han de tener más en cuenta los criterios de los profesionales en la esfera multilateral con respecto a los diversos aspectos relativos al logro de la adhesión, una adhesión efectiva y razonada, a esos instrumentos.
q) En el grupo sobre confidencialidad y protección de la seguridad nacional y de la información empresarial confidencial en los procesos judiciales, se hizo una exposición comparativa de la práctica del Tribunal Penal Internacional para la Ex Yugoslavia y la práctica futura de la Corte Penal Internacional y se expusieron criterios nacionales en materia de sanciones. Asimismo, se sugirió que todos los casos de infracción de la confidencialidad podrían ser llevados a la Comisión de Confidencialidad de la OPAQ dado que la misma representa una instancia imparcial, independiente y especializada.
r) Por último, la mesa redonda de los asesores jurídicos de las organizaciones internacionales ponderó la importancia de los contactos personales para promover iniciativas en la prevención o el encausamiento de delitos.
4. Conclusiones
4.1 El hecho de que la OPAQ haya coorganizado y auspiciado este importante simposio internacional en su sede de La Haya llenó de orgullo y satisfacción a la Secretaría. No cabe duda de que, a fin de cuentas, la credibilidad de los acuerdos internacionales depende de su aplicación efectiva. La cooperación y la asistencia jurídica son esenciales y suelen ser elementos complejos en la ecuación de la aplicación. La utilidad de este simposio se hará sentir no sólo en la OPAQ y sus 143 Estados Miembros, a la hora de aplicar las disposiciones de la CAQ, sino también en la plétora de otros regímenes internacionales que están buscando vías para fomentar la cooperación y desarrollar cauces y procedimientos para la asistencia jurídica. El programa del simposio fue al meollo de las medidas de aplicación indispensables, a los efectos de prevención y encausamiento para dar efectividad al orden jurídico, y plantea cuestiones que entrañan la cooperación entre órganos gubernamentales muy diversos.
4.2 La presencia de un público tan amplio y diverso de fiscales, abogados, policías, agentes de aduanas, académicos y representantes de organizaciones internacionales, regionales y no gubernamentales, sirvió para dar impulso y perspectiva al debate. Conviene destacar lo siguiente: no se pueden promover los mecanismos para hacer efectivo el derecho penal internacional con un enfoque sectorial. Los mecanismos para prevenir y enjuiciar a los transgresores son los mismos, se trate de armas químicas, drogas, terrorismo o de cualquier otro asunto. Los problemas son comunes para todos nosotros e igualmente han de serlo las soluciones.